從 10 年政策利弊 把脈科技政策正確走向

國富論」的作者亞當斯密曾說:「一國的經濟成長,終將受限於其制度及法律。」簡單的一句話,凸顯產業政策(Industrial Policy)向來有著一面雙刃的特性,不得不膽大,又要心細。又套句資本市場最喜歡說的一句話:「好的產業政策帶人上天堂,壞的產業政策帶人住套房。」台灣從 1960 年代以來的產業政策,確實扮演著帶人上天堂的角色,也寫下台灣經濟成長史上最輝煌的一頁。

但自 2000 年以後的產業政策,在「戒急用忍」的神主牌壓力下,加上「租稅公平」等齊頭式平台的法令規範當道,面對資本主義被迫染上社會主義色彩,市場經濟也不斷向計畫經濟方向靠攏後,再好的產業政策,所衍生出的經濟效益都難免大打折扣,更何況是壞的產業政策似乎越來越多,而被迫留在台灣內需市場住套房的公司也越來越多。

由於一般的產業政策都是目標型的產業政策,顧名思義就是要有針對性,也因此,產業政策通常代表著一個國家對其境內產業的偏好程度,而偏好程度多與此產業可以產生的經濟效益成正比。

政府對產業發展有偏好

以台灣為例,1990 年代後的半導體產業及 2000 年後的光電產業,一直到近年來的替代能源產業,都顯示政府在當時的時空背景下,對其產業發展順序的偏好。

也正因為產業政策背後所代表的意義,通常是將一國研發、資金、人力資源火力集中的動作,所以該國政府究竟需要,又或想要什麼樣的產業在當地落地生根,其實觀察相關的產業政策即可略知一二。台灣這幾年產業政策所發生的最窒礙難行之處即是,政府不清楚到底要讓什麼產業在台紮根,又或想要讓太多產業同時紮根的動作,反而容易失去焦點。

資源有限、欲望無窮」是經濟學開宗明義的第一句話,台灣科技產業目前在全球晶圓代工、封裝測試、TFT 面板、LED、NB 代工、主機板等市場喊水可結凍的局面,過去的產業政策確實居功厥偉,只是科技產業向來以 10 倍速變化前進的動作,難免讓台灣政府需要時時刻刻考量到本土科技產業的核心競爭力,並同時規劃未來的發展方向,方能再締造奇蹟。

以台灣科技產業的基礎來說,若真要傾一國之力來發展特定科技產業,都不會是件難事,面對中國大陸內需市場力量的覺醒,加上對岸政府利用 3C 產品規格制定,來綁樁人才、技術及資金的最新變型產業政策,台灣未來的產業政策勢必也得脫胎換骨,以迎合這同文、同種的最新商機,面對兩岸擴大交流局面已成,未來產業政策如何發揮平方效應、甚至次方的效果,急需新政府的智慧。

此外,除台廠這幾年不斷著墨的大陸內需及外銷市場商機外,全球其他新興國家的成長潛力,及其對低價 3C 產品的偏好,似乎也對了台灣科技業者的味道,更值得台灣政府領先帶動本土科技業者另闢藍海,藉由更積極的產業發展政策,來迎合全球經濟成長動力正由已開發國家,轉向開發中及未開發國家接手的新趨勢。由於台灣內需市場較小,在產業政策定位宜攻不宜守的情形下,全球更廣大的新興國家市場,也頗值得政府多加注意。

科技政策由行政院國科會專責

回顧台灣的科技與產業發展歷史,行政院國家科學委員會(前身為長科會)是台灣科技發展政策專責機構,1959 年首部「國家長期發展科學計畫綱領」出爐,重要措施包括設置國家發展科學專款、延攬人才、鼓勵研究及充實研究設備等。1968 年該機構再提「國家科學發展計畫」,這是國家科技政策首度配合國家建設的需要,增進技術層面的研究發展。

1978 年國科會公布「科學技術發展方案」選定能源、材料、資訊及自動化 4 項為重點科技,1982 年再增列生物技術、光電科技、食品科技及肝炎防治 4 項,合稱 8 大重點科技。至 1986 年再增災害防治、同步輻射、海洋科技及環保科技 4 項,合稱 12 項重點科技。

最重要的是,1986 年國科會提出「國家科學技術發展十年長程計畫」首次訂定全國研發經費與人力的量化指標,其後也陸續提出「六年中程計畫」及「十二年長程計畫」。

1986 年提出的全國研發經費與人力的量化指標,可說是衡量台灣科技發展成敗的重要參考,然而過去 20 年來,政府盡可能要達到目標,但是受到其它如國防和社會福利支出的預算排擠影響,台灣在全國研發經費上一直在目標後面追趕,由於一直達不到目標,政府甚至偷偷修改達成目標的預定時點。

國營事業在研發的預算更低到令人難以置信,連 1% 都不到。以 2008 年的研究發展經費占營業額的比例來看,20 家國營事業的研發投資只有新台幣 3.1 兆營業額的 0.19%,還不到 60 億元。政府每年大喊研發經費要以 GDP 的 3% 為目標,以趕上先進國家,恐怕又是隨便講講而已。

根據行政院的 2008 年中央總預算的編列,在科技研發經費上只編 880 億元,其中亦包括國發基金有 271 億元投入推動整體科技發展計畫。總經費較 2007 年成長 7.5%,其中電信國家型計畫 18.8 億元、晶片系統計畫 20.5 億元、奈米計畫 29.4 億元,合計國家型計畫編了 112.4 億元;其餘非國家型計畫的經費有 681.1 億元,其中 168.6 億元為產業科技的研發經費。

根據技術處的資料,以 2008 年技術處的預算為例,總經費高達 189 億餘元,其中工研院執行科專 84 億元,其它法人科專包括資策會 8.1 億元,生技中心 6.3 億元等機構合計 48 億元,兩者約佔科專經費的 70%,另有業界科專 35 億元和學界科專 9 億元。

人浮於事為執行科專計畫最大弊端

然而,這和產業息息相關的 189 億元到底用在哪裡?檢視預算書可發現,189 億元約有近 5 成是補助工研院資策會等法人的人事費。其它才是設備使用費、業務費、計畫相關資本支出。因此外界屢有對這些機構「人浮於事」的批評,冗員過多,卻又不受民意機關監督,可謂政府執行科專計畫最大的盲點。

這些支出被歸類為「推動台灣成為創新研發基地」政策,根據經濟部預估,這個政策 189 億元的政府支出後,可帶來 100 件前瞻研發的專利,和 900 件重點關鍵技術轉移給 1,100 家廠商。然而過去幾年從技術處的回報資料可發現,科專經費花了那麼多,能落實到產業界的畢竟有限。

雖然科專研發成果不盡然與國家相關產業產值的成長完全相符,但執行科專預算的法人機構若來自民間的業務收入占該產業產值的數字不高,即可推斷科專的研究成果並沒有落實到業界,法人機構才無法獲得來自民間的收入。

再分析國科會管控的電信等 8 項國家型計畫,政府累計投入 582 億元,未來還要再投 242 億元,然而推動至今國家型計畫權利金收入才 13 億元,不過促進民間投資達 1,142 億元看似很成功,但有 977 億元是電信業者的投資,其餘的 7 項國家型計畫促進的投資金額皆比政府的投資還低。

促產條例讓科技業受惠最大

令一個讓人關切的政策目標是政府要花 6.9 億元建構具吸引力投資環境。作法包括:加速法規鬆綁,簡化投資行政手續,排除投資障礙;加強智慧財產權保護;建構與國際接軌的量測與標準體系,加速國家標準與國際標準調和;釋放民間參與公共建設;加強擴大國內外招商,吸引僑外商來台投資,鼓勵並協助台商回國投資;篩選各國適合投資產業,協助企業分散投資風險及布局全球。

看到這些政策作法,不免馬上讓人聯想到本報所做的問卷結果:有非常多業者認為,過去 10 年受惠最多的政策是「促進產業升級條例」,對於兩岸的緊縮政策如「積極管理、有效開放」則感到受害最大。

以「促產條例」的優惠而言,2008 年政府一共可抵減台廠 880 億元的稅金。然而,促產條例即將在 2009 年底落日,取而代之的是「產業創新加值條例」,對租稅優惠有更嚴格的定義。對台灣電子業而言,非常不利的是電子通訊產品的附加價值愈低,要政府延續政策獎勵的機會也愈渺茫。

根據主計處的資料,台灣電子產業在高階關鍵零組件和設備都要依賴國外進口,台灣廠商又偏重競價提升市佔,以致營業利益大降,如此一來便沒有充裕資金投入研發,只能做高勞動和高資本投入的代工生產。

惡性循環下,附加價值每下愈況,與政府租稅優惠的初衷與期待不符,因此對於「促產落日」,財政部的堅定取消優惠立場獲得多數官員的支持,經濟部雖有意為廠商爭取延長優惠,但在各項數據皆不利電子高科技優惠政策應該延續的前提下,經濟部原本的堅持完全失去立場,最後經濟部的主張只能用兵敗如山倒形容。

台灣產業優惠政策時序表

員工分紅應有配套作法

至於被科技業者視為吸引人才最重要工具的員工分紅,因 2006 年立法院三讀通過修正「商業會計法」並經總統公布、行政院核定自 2008 年開始實施,員工分紅從此失去作為盈餘分配的法律依據。

經濟部某位高層私下表示,員工分紅費用化是擋不住的潮流,雖然有許多人揚言不幹,要離職,但是這位擁有 MIT 博士的高官卻很樂觀,他說電子業的工程師們不做了,能去哪?電子業者應該為員工加薪,而不是再用過去那種不正常的模式吸引人才。

話雖如此,不過試問:衝擊如此之大的員工分紅費用化政策,對台灣建構具吸引力投資環境究竟有何助益?政府每年編列這麼多預算做研究分析,但在員工分紅費用化方面,竟沒有任何因應的配套與週全作法,這能叫作「創造有利政策環境」嗎?

兩年前,行政院在第 25 次科技顧問會議中,提到無論是 WEFIMD 報告,台灣最強優勢指標以科技相關指標項目最多,顯示科技整體表現是台灣競爭力的優勢所在。

不過,以 2002 年主要國家每位從業人員的附加價值產出為例,台灣在製造業與服務業的生產力為 2.8 萬美元與 3.5 萬美元,相較美國與日本的 6 萬 ~ 7 萬美元與歐洲先進國家的 4 萬 ~ 5 萬美元低,製造業生產力也低於南韓的 3.1 萬美元,顯示台灣產業附加價值相較主要競爭對手低。

韓國與日本科技政策運作機制

科技會報效能不彰

再從時間序觀察,台灣製造業與服務業從 1998 年以後,每位從業人員的附加價值產出呈現停滯成長的現象,顯示創新不足,僅靠量產的規模效率,仍不足以提升產業的生產力。可見這個現象已存在一段時間,若不正視並解決,不但電子產業優惠獎勵統統一筆勾銷,嚴重者也會影響國家的經濟成長與生活品質提升。

眾多科技顧問、專家曾分析台灣科技產業的弊病時,毫不客氣地指出,台灣專利雖多,但都是製程技術,缺乏原創性的科技創新;其次近 10 年來缺乏知識(新興科技)產業化的宏圖與進展;再來是產業與科技國際化連結的結構失衡,廠商營運國際化,偏重於生產價值鏈的國際延伸,以海外生產取代國內生產,對於產業升級與催生新興產業並無太大的急迫性。

其實檢視台灣的科技政策成形的過程即不難發現,1998 年開始,由行政院長每 3 個月召開一次的「科技會報」,就是我國科技政策最高的決策會議,按理說行政院長應該很清楚國家的科技政策是什麼?應該可以達到什麼目標?有什麼隱藏性的危機?政府是否要調整資源分配,及時地投入新興的知識密集產業?

結果卻不然,近年來行政院長召開「科技會報」時邀各部會首長與科技顧問討論,但許多作法是幕僚機構早就準備好的,大都不離產業科技策略會議、科技顧問會議的結論,能讓行政院長表達看法的空間不多。

此外,台灣的大環境也不利政府制定出完善的科技與產業政策。國研院科技政策研究中心即指出,科技政策或預算送到立法院審議時,因為國會缺乏專業的科技立委,國會助理對科技政策了解亦不深,許多重要的科技法案竟淪為政黨爭權奪利下的籌碼。

另外,科技政策的方向都是短短幾天或幾小時會議的結論與共識決定的, 幕僚機構如國科會科技顧問組將政策研議完成後,後續如何做追蹤管制考核,以及市場變化時應如何調整政策內容即成了三不管地帶。

這是因為科技政策會議早就結束,除非再把當初開會的科技大老和學者專家找齊開會,否則科技政策就算沒有考慮到現實情況的變化,負責規劃政策及未來要執行政策的政府官員,就算明知政策像軟體程式一樣有 Bug,硬著頭皮也得把有瑕疵的政策做完,並且編列預算執行。

2007 年底第 27 次科技顧問會議,李遠哲即感慨萬千的說,國家一個動輒數十億元的科技政策,竟然只花 2,000 元找學者審查,未免太輕忽政府的資源與國家科技未來的發展。

台灣的科技產業政策是在這樣一個不完美的過程中制定出來的,就算外界不看好、批評聲浪不斷,政府每年數百億的經費還是全部砸下去,因為官方恐怕沒有人有時間一一去嚴格檢視、質疑、討論科技政策的正確性。尤其是科技政策涉及的技術領域極廣,項目繁多,光是看科專計畫的名稱就足以讓人暈頭轉向。

但過去 10 年,台灣還是這樣走過來了,雖然科技業的產值破 6 兆十分傲人,但不良政策下的種種負面效應正逐漸影響台灣的產業競爭力。展望未來,政府還要推動數位家庭、次世代行動通訊、智慧型醫療照護與可攜式綠色電源等具潛力的新興產業,甚至要結合現有的優勢,由政府帶領電子業者進軍國防資訊通信電子產業,大做國際軍火生意。

台灣的科技產業政策未來要怎麼做?依據現任科技官員的看法是要參酌日本科技基本計畫,結合台灣科技發展系統及需求,推出「科技發展基本綱領」作為科技發展基礎藍圖,改善台灣科技政策運行方式並加入創新政策思維。

這份基本綱領已送到行政院審議完成,未來應有助於相關部會加強科技整合。但願台灣的電子產業在國家不美好的科技產業政策的功與過中,還能在逆境中挺進,創造出下一個 10 年的經濟坦途。
 
 
電子時報 趙凱期、莊衍松/台北

歷史上的今天

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